Negli appalti pubblici, si sa, le verifiche puntuali sono indispensabili per garantire la qualità del servizio. Per questo l’ANAC, Autorità Nazionale Anticorruzione, si è espressa in modo chiaro su procedure e responsabilità. Permangono però criticità operative. Cerchiamo di vederci più chiaro.
Controlli, verifiche, ispezioni: comunque le si voglia chiamare, si tratta sempre di attività indispensabili per valutare la corretta esecuzione del servizio appaltato.
Se l’oste valuta il proprio vino… Attività e funzioni che dovrebbero essere declinate chiaramente nei contratti di servizi e forniture… senza contare il fatto che dovrebbero essere realmente svolte! Ora, ben sappiamo che esiste una parte di pensiero amministrativista che immagina i controlli prevalentemente legati all’erogazione di penali; altre amministrazioni, invece, li vorrebbero più legati ad un confronto costruttivo. Dal canto loro molte stazioni appaltanti preferiscono seguire il concetto di utilizzare, quale strumento di verifica, l’autocontrollo eseguito dall’impresa aggiudicataria del servizio, lasciando al proverbiale “oste” la valutazione sulla qualità del proprio vino.
Le indicazioni di ANAC sulle verifiche Non è un caso che l’Anticorruzione, nel corso del 2024, abbia emanato ben tre delibere estremamente importanti sul tema dei controlli. In particolare, nell’ultima della serie, precisamente la n. 497 del 29 ottobre 2024, viene ricercata (e per molti versi trovata) una soluzione gestionale a questa impasse.
Indicazioni dettagliate da inserire in capitolato Nel testo vengono infatti fornite precise indicazioni alle stazioni appaltanti: è indicato innanzitutto che costituisce buona prassi l’adeguata e puntuale predisposizione della documentazione di gara, inserendo previsioni dettagliate nei Capitolati Speciali e nei contratti. Tali previsioni devono concernere, nello specifico, un’analitica regolamentazione dei controlli e delle verifiche in corso di esecuzione, anche mediante tempistiche e modalità prestabilite a monte.
Definire con chiarezza ruoli e funzioni Secondo Anac è necessario inoltre, nella predisposizione della documentazione, provvedere alla delimitazione chiara dei ruoli e delle funzioni dei soggetti preposti ad espletare i controlli nel caso concreto, nonché prevedere l’effettuazione di ispezioni a sorpresa con cadenza periodica; in aggiunta si prevede la predisposizione di checklist di verifica con l’individuazione delle specifiche obbligazioni inserite nei documenti contrattuali integrati dall’offerta tecnica dell’appaltatore e dalla predisposizione di schemi-tipo di processo verbale in contraddittorio con l’appaltatore.
Definiti ruoli e responsabilità Non è tutto: nella delibera Anac viene anche rilevata la necessità, per le amministrazioni aggiudicatrici, di delineare in modo più analitico la regolamentazione dei controlli in corso di esecuzione nella lex specialis di gara e nel contratto d’appalto, anche provvedendo ad una delimitazione chiara dei ruoli e delle funzioni dei soggetti preposti all’espletamento degli stessi (vale a dire Dec e Rup).
Indispensabili indicazioni precise A questo proposito si specifica che la mancata verbalizzazione dei controlli svolti da parte di questi ultimi soggetti -direttore esecuzione e responsabile di progetto- non permette in alcun modo di dare evidenza delle verifiche eseguite, del relativo esito e dei criteri di misurabilità utilizzati per svolgere i controlli sulle prestazioni rese dall’appaltatore in sede esecutiva, in linea con quanto previsto dal Codice. Non basta dunque declinare la volontà di eseguire i controlli: bisogna indicare nel capitolato con quale frequenza e come verranno svolti, ed inoltre chi li effettuerà, mantenendo perdipiù dettagliata documentazione su ogni singola verifica.
Il supporto ai controlli Va detto che la stessa Anticorruzione, nella precedente delibera, aveva evidenziato che -a prescindere dalle caratteristiche dimensionali dell’appalto- i controlli possano essere decentrati, a guadagno di efficienza ed efficacia, nominando degli assistenti del direttore dell’esecuzione ai quali attribuire specifiche funzioni di supporto.
I controlli dei referenti I controlli effettuati dai referenti devono anch’essi essere supportati da un’idonea documentazione che possa attestare un’efficace ed esaustiva attività di verifica dell’adempimento di tutte le obbligazioni previste nel capitolato tecnico, e che siano integrate da quelle assunte dal prestatore del servizio nell’offerta tecnica in ordine all’eventuale verificarsi di fattispecie che potrebbero dare luogo all’avvio del procedimento per l’applicazione delle penali disciplinate.
La delibera Anac 244/24 Ancora Anac, delibera 244 del 24 maggio 2024: non è possibile giustificarsi dei mancati controlli sostenendo che non si siano riscontrate lamentele da parte dei fruitori del servizio. Un facile escamotage che viene subito disinnescato. In tal caso infatti, conclude Anac, “l’intervento per così dire “a posteriori” avrebbe un ruolo, ove possibile, unicamente riparatore, non dispiegando la sua piena efficacia in termini di iniziative ed azioni preventive di monitoraggio, controllo e direzione dell’esecuzione del contratto, come postula la norma”. Il concetto sembra molto chiaro, ma rischia poi di perdersi nella pratica.
La necessità di norme applicabili Recentemente una delle più grandi centrali d’acquisto nazionali ha inserito nel capitolato per la gara del servizio di pulizia e sanificazione di strutture ospedaliere l’indicazione che, per tutta la durata del contratto, la stazione appaltante potrà effettuare apposite verifiche ispettive al fine di verificare la conformità delle prestazioni contrattuali previste dalla documentazione e l’adempimento degli impegni presi dal Fornitore nell’offerta, avvalendosi di organismi di ispezioni accreditati da Accredia secondo le norme UNI CEI EN ISO/IEC 17020. Una buona notizia, no?
Se lo schema non esiste Teoricamente sì. Peccato però che la stessa Accredia affermi che ad oggi non esiste ancora lo Schema di rilascio dell’accreditamento per tale attività nel settore del Facility Management. In questo specifico caso, quindi, chi effettuerà i controlli? Qualche operatore del settore ha già affermato di aver ottenuto tale accreditamento; considerato che, coma appena rilevato, tale prassi non sussiste, questa voce rimarrà mera azione di pseudo-marketing? Per uscire da questa odissea forse sarebbe più semplice seguire la norma o una prassi specifica sui controlli?
Principio del risultato, una vaga chimera? La realtà è che ad oggi, in Italia, il principale riferimento normativo è il Codice degli Appalti attualmente regolamentato dal dlgs 36/2023. Esistono inoltre delle linee d’indirizzo, non normate, che vengono citate, come se fossero leggi, nei capitolati tecnici. La domanda a questo punto… sorge spontanea: con questi presupposti, come si potrà rispettare il “principio del risultato” posto in primo piano dal nuovo Codice Appalti come uno dei punti-cardine nella riforma del settore?
Link delibere Anac
https://www.anticorruzione.it/-/delibera-n.-497-del-29-ottobre-2024
https://www.anticorruzione.it/-/-delibera-n.-244-del-24-maggio-2024-
