igiene urbana

Quale futuro per la direttiva europea sui rifiuti?

4 settembre 2009

(tratto da: “GSA Igiene Urbana” n.3, Luglio-Settembre 2009)

Waste hierarchy, smaltimento o recupero, material recycling society, life cycle thinking…concetti nuovi, concetti ridefiniti, nuovi obiettivi…il mondo dei rifiuti è in costante fibrillazione, tra nuove direttive europee vieppiù impegnative e comportamenti locali talora irrituali o semplicemente “distratti”.

A quasi un anno dalla approvazione della Revisione della Direttiva Quadro sui Rifiuti (Dir. 08/98, approvata il 19 Novembre 2008, e che va a sostituire la vecchia Direttiva Quadro 75/442), cominciano a sedimentare interpretazioni ed indicazioni sulla applicazione della stessa.  E’ dunque possibile, ed utile, sviluppare alcune valutazioni sull’impatto strategico che la Direttiva stessa può produrre sul sistema di gestione dei materiali post-consumo.
La revisione era necessaria per un opportuno aggiornamento della struttura e del contenuto dopo 30 anni e numerosi emendamenti della Direttiva stessa; inoltre, si voleva dare risposta ad alcuni dei problemi sorti recentemente nel campo della gestione dei rifiuti, quali la classificazione, a seguito dei pronunciamenti della Corte Europea di Giustizia nel 2003 , dell’incenerimento come operazione di smaltimento (e non di recupero) e dell’uso di rifiuto come combustibile alternativo in utenze esistenti (cementifici, centrali termoelettriche ecc.) come recupero; una classificazione che, in mancanza di standard di qualità dei combustibili o di indici di efficienza energetica dei processi di conversione, appariva inadeguata a descrivere la multiforme casistica dei sistemi di utilizzazione energetica dei rifiuti, ed incline a promuovere forme di “eco-dumping”.

La produzione della prima proposta (dicembre 2005), e la successiva discussione tra le varie Istituzioni Europee (Commissione, Europarlamento, Consiglio), i Paesi Membri e gli stakeholdeers (“portatori di interesse”, ossia le categorie economiche, le associazioni ambientaliste, ecc.) ha consentito di focalizzare meglio i temi dirimenti, quelli con particolare “impatto” sulle strategie complessive, ed il significato delle disposizioni finali; è così possibile individuare, al di là della struttura complessiva che può spesso sembrare contorta, e delle formulazioni a volte decisamente equivoche, delle indicazioni di portata strategica.
Gli stessi tecnici della Scuola Agraria del Parco di Monza sono stati a più riprese coinvolti, in sede di elaborazione di ricerche, di conferenze e dibattiti di approfondimento, di elaborazione delle decisioni da parte dell’Europarlamento, o di definizione delle posizioni delle varie categorie interessate. Questo ci consente di individuare i  temi di portata strategica, e la loro possibile evoluzione.

In prima istanza, la revisione della Direttiva si proponeva di dare ulteriore impulso alla gestione sostenibile dei rifiuti, nel rispetto del mandato e delle previsioni del Programma Quadro di azione ambientale e delle Strategie Tematiche in esso sviluppate, quali la Strategia tematica su Prevenzione e Riciclaggio e quella sulle Risorse. Il principio-base, l’obiettivo (dichiarato esplicitamente dalla Commissione) era quello della promozione, a livello europeo, di una “material recycling society”, (società basata sul riciclaggio dei materiali) dunque con un ulteriore impulso alle politiche relative al recupero delle risorse contenute nei rifiuti.

Figura 1: uno dei principali obiettivi della nuova Direttiva Quadro sui Rifiuti è quello di promuovere in EU
una “società basata sul riciclaggio”. Saranno dunque sempre più frequenti “paesaggi urbani” popolati di attrezzature
per la raccolta differenziata delle diverse frazioni di materiali post-consumo suscettibili di riciclaggio
(nella foto: raccolta di organico e imballaggi con mastelli nel Somerset, UK)

Non sempre tale principio però sembra essere perseguito coerentemente, al netto delle discussioni e conseguente evoluzione del testo, nella stesura definitiva, e questo ha generato discussioni ed un dibattito tra le diverse Istituzioni, con l’Europarlamento che (come spesso accade) è sembrato essere nel suo complesso orientato a promuovere un atteggiamento più conseguente a sostegno delle pratiche ambientalmente preferibili (in questo caso, la riduzione dei rifiuti ed il loro riciclaggio). Meno coraggioso l’atteggiamento della Commissione, che si è mostrata più sensibile ai timori di alcuni settori dell’industria dei rifiuti, più vocati allo smaltimento, e di alcuni Paesi Membri, in particolare tra quelli dell’Allargamento ad Est, su obiettivi ambiziosi di riduzione e riciclaggio. Tuttavia, anche molti Paesi Membri hanno invece rilevato – di conserva con l’Europarlamento – contraddizioni e conflitti tra intenti dichiarati e strategie prefigurate per conseguirli, chiedendo lungo tutto il processo di definizione della Direttiva un atteggiamento più coraggioso da parte della Commissione, ad es. sulla formulazione degli obiettivi di riciclaggio.

Un punto particolarmente critico nello sviluppo del dibattito relativo alla definizione della Direttiva, è stato quello collegato alla “Gerarchia EU delle opzioni di gestione dei rifiuti” – la “Waste hierarchy” ossia il ben noto principio (codificato appunto dalla vecchia Direttiva-Quadro e dalle successive modifiche ed integrazioni) in base al quale bisogna prioritariamente perseguire la riduzione dei rifiuti, poi il loro recupero, e solo in seguito lo smaltimento per i materiali non recuperabili.
Nei lavori preliminari alla revisione della Direttiva, era stata espressa dalla Commissione l’intenzione di sostituire la Gerarchia con il principio del “life-cycle thinking” ossia della valutazione complessiva del ciclo di vita collegato ad una particolare opzione di trattamento del rifiuto (inclusiva dei benefici di tale opzione, delle emissioni connesse, del prelievo di risorse naturali per l’adozione di tale opzione, o della mancata adozione, ecc.). Il principio è senz’altro condivisibile e dal punto di vista concettuale va nella direzione di una massimizzazione dei benefici ambientali. I problemi sorgono invece nella applicazione pratica del principio. Lo strumento principale per il “life-cycle thinking” è infatti l’Analisi del Ciclo di Vita (LCA), una sorta di “Contabilità ambientale” intesa a raccogliere, ordinare, comparare benefici ed impatti di una particolare opzione di trattamento, per confrontarli con quelli della altre opzioni. Ora, i problemi derivano dalla esistenza di alcune “zone d’ombra” nel metodo e negli assunti delle LCA, che a tutt’oggi concedono a chi le gestisce gradi di libertà relativamente ampi (e ciò anche al di là del rigore indiscutibile che i gestori della procedura adottano) su alcuni aspetti in grado di influenzare ampiamente il risultato, quali:

• i numeri-input (es. “che concentrazioni suppongo per le emissioni di diversi composti nelle arie esauste dall’incenerimento, o dal compostaggio?”)
• le “condizioni al contorno” (“System Boundaries”; es. “che destino suppongo per i prodotti del riciclaggio o per l’energia prodotta dall’incenerimento, e che risorse naturali riesco dunque a sostituire, e dunque a risparmiare?”)
• la stessa possibilità di considerare alcuni effetti benefici delle pratiche di riciclaggio (es. “come considero la migliore lavorabilità dei terreni dopo l’applicazione del compost, e la conseguente diminuzione dell’uso di combustibili fossili per la lavorazione del suolo?”; si tratta in effetti di benefici la cui entità è molto legata alle condizioni locali – tipo di suolo, precessione colturale, ecc. – dunque difficilmente quantificabili nei loro valori “tipici”, e in conseguenza sono spesso trascurati nelle LCA, ma questo ne inficia – e sostanzialmente – i risultati).

Quanto sopra ha portato più volte a risultati ampiamente contrastanti di LCA diverse sullo stesso tema, a seconda di come i gestori delle stesse prestavano attenzione, o mostravano sensibilità, a diversi aspetti potenzialmente importanti.
Significativamente, la Commissione stessa (DG Ricerca) ha recentemente promosso un piano di attività per arrivare a codificare gli aspetti contestati od oscuri. Ma tale intenzione, che persegue un risultato che tutti auspichiamo per ottimizzare l’uso di uno strumento di importanza fondamentale nel supporto al “decision-making”, si realizzerà negli anni a venire, e il risultato andrà sottoposto a un periodo di  verifica e rodaggio.
Per tutti i motivi sopra riportati, da molte parti (Stati Membri, Categorie Produttive, parti consistenti del mondo della ricerca, ecc.) è venuto un appello alla Commissione perché allo stato delle cose fosse  mantenuto un forte riferimento alla “Gerarchia”, dato che si può ritenere -  in  buona misura ed a buona ragione – che un principio in base al quale riduzione e riciclaggio debbano essere preferiti rispetto a recupero energetico e discarica sia già un’ottima approssimazione del massimo beneficio ambientale.

E’ significativo che tra gli appelli più espliciti e circostanziati in tale direzione ci sia stato quello delle Associazioni Ambientaliste europee (EEB in primis) che traguardavano il rischio di un uso strumentale delle LCA (visti i gradi di libertà tuttora presenti nella loro applicazione) per promuovere strategie distorte e paradossalmente meno “sostenibili” dal punto di vista ambientale. Non ci sentiamo, sulla base di una casistica relativamente ampia, di dare loro torto, pur vedendo con interesse alle LCA come strumento di analisi ed alle potenzialità che esse possono rivestire per il futuro.
Il risultato finale della discussione “Gerarchia o life-cycle thinking ?” si può riassumere come di seguito:

• è stata mantenuta la “Gerarchia” come principio fondante, anche se si fa riferimento al “life cycle thinking” come strumento per individuare possibili deviazioni dalla Gerarchia, laddove ci siano evidenze di un maggiore beneficio ambientale.
• È stata poi introdotta la distinzione tra “recupero di materia” (riciclaggio) e “recupero energetico”, con il primo, posto a livello superiore rispetto al secondo; con ciò stesso è stata sanata una assimilazione delle diverse attività di “recupero” (non ulteriormente specificate) che tanti equivoci e discussioni aveva generato in passato .

Il risultato netto, ad oggi, è dunque che le Strategie e le politiche di settore, adottate dai diversi Paesi Membri e dalle Istituzioni Locali, devono conformarsi alla necessità di dare priorità a riduzione, riuso e riciclaggio rispetto a recupero energetico e smaltimento.
Complementariamente, la nuova Direttiva interviene positivamente, e per la prima volta, sulle strategie intese alla riduzione, perché la stessa non rimanga una enunciazione di solo principio, pur essendo in cima alla Gerarchia. L’obiettivo è quello di arrivare al “disaccoppiamento” tra crescita economica e rifiuti prodotti, che sinora hanno invece mostrato andamenti paralleli, sino ad essere considerati indicatori gli uni dell’altra (fig. 2).
In effetti, viene stabilito l’obbligo (art. 29), per i Paesi membri, di definire dei “Piani di Prevenzione del Rifiuto”.  Anche se tali Piani non sono sostanziati a tutt’oggi da obiettivi quantitativi comuni di riduzione in grado di “guidare” lo sviluppo delle strategie di prevenzione, viene comunque richiamata per la prima volta l’attenzione dei Paesi Membri, e la produzione da parte loro di politiche di settore, sulla necessità di dare attuazione effettiva al principio secondo il quale “il miglior rifiuto è quello che non viene prodotto”. Su questo versante, sinora negletto nelle politiche di settore (mentre è stato perseguito con successo in diversi casi a livello di pratiche locali), ci si può dunque attendere una delle novità più interessanti per quanto riguarda le strategie negli anni a venire.

Figura 2: le produzioni specifiche (in kg/ab.anno) di RU in Italia ed altri Paesi EU, a confronto con altre aree del mondo.
(fonte: OECD Factbook 2008 (http://titania.sourceoecd.org/vl=3961547/cl=26/nw=1/rpsv/factbook2009/index.htm)
La nuova Direttiva Quadro intende dare corpo al principio del “disaccoppiamento”
tra crescita economica, da un lato, prelievo di risorse e produzione di rifiuti, dall’altro
Un altro punto dirimente della Revisione della Direttiva Quadro è la riclassificazione delle attività di incenerimento (che erano state assegnate dalle Sentenze della Corte Europea di Giustizia alla categoria “smaltimento”, a differenza dell’uso del CDR in sostituzione di altri combustibili) come “recupero energetico” o “smaltimento” in base a criteri tecnici oggettivi. Il dibattito si era soffermato sulla possibilità di definire un criterio di efficienza energetica minima (ossia quanta energia è effettivamente recuperata rispetto a quella contenuta nel rifiuto incenerito) oppure di applicare standard di qualità del materiale da incenerire (con particolare riferimento al potere calorifico minimo, un approccio già presente nello scenario tedesco). La scelta finale è caduta sul criterio della efficienza energetica, il cui livello minimo, per potere definire l’incenerimento come “attività di recupero energetico” è stato stabilito a livelli che richiedono, oltre alla eventuale produzione di energia elettrica, anche l’utilizzo di quella termica ad es. in sistemi di teleriscaldamento. Condizione, rileviamo di passaggio, che in molti degli impianti italiani non è rispettata.
Da più parti – e in particolar modo dall’Europarlamento – è stata poi richiesta la definizione di “obiettivi di riciclaggio” (in grado di guidare – a mimesi di quanto accaduto in passato con la Direttiva Imballaggi – i piani locali, le attività  e gli investimenti connessi). Il principio si è concretizzato nell’Articolo 11, comma 2, che recita, in forma che dobbiamo giocoforza definire equivoca:

Al fine di rispettare gli obiettivi della presente direttiva e tendere verso una società europea del riciclaggio con un alto livello di efficienza delle risorse, gli Stati Membri adottano le misure necessarie per conseguire i seguenti obiettivi:

a) entro il 2020, la preparazione per il riutilizzo e il riciclaggio di rifiuti quali, come minimo, carta, metalli, plastica e vetro provenienti dai nuclei domestici, e possibilmente di altra origine, nella misura in cui tali flussi di rifiuti sono simili a quelli domestici, sarà aumentata complessivamente almeno al 50 % in termini di peso;

b) entro il 2020 la preparazione per il riutilizzo, il riciclaggio e altri tipi di recupero di materiale, incluse operazioni di colmatazione che utilizzano i rifiuti in sostituzione di altri materiali, di rifiuti da costruzione e demolizione non pericolosi, (…) sarà aumentata almeno al 70 % in termini di peso.

Ora, se è chiaro l’obiettivo per i rifiuti da costruzione e demolizione, diverse sono le interpretazioni possibili per il punto a), che è l’esito finale della discussione relativa ad obiettivi di riciclaggio per  i rifiuti urbani (“rifiuti dei nuclei domestici ed altri simili”) nel loro complesso. In particolare, la formulazione equivoca genera una discussione se l’obiettivo del 50% sia applicabile alle sole 4 frazioni (carta, metalli, plastica e vetro) citate esplicitamente, oppure, in ragione dell”almeno”, vada inteso come obiettivo più generale per tutti i RU, come pure dicevano, in forma più esplicita ed inequivocabile, formulazioni precedentemente adottate nelle bozze della Direttiva.

Diverse considerazioni ci portano a propendere per questa seconda valutazione, dal momento che:

• le sole 4 frazioni citate esplicitamente sono già coperte dagli obiettivi di cui alla Direttiva Imballaggi (che tra l’altro, sono superiori nel caso di carta, vetro, metalli)
• vi è almeno una risposta ufficiale della Commissione al DEFRA (Ministero dell’Ambiente ed Agricoltura del Regno Unito)  in base alla quale si legittima l’interpretazione “estensiva” dell’obiettivo (che il Governo del Regno Unito giudicava in linea con quanto già previsto nella loro Strategia Nazionale sui Rifiuti)

Se così fosse, è evidente l’implicazione immediatamente conseguente: ossia che i sistemi di raccolta differenziata dovranno per forza prevedere la centralità della raccolta dell’organico, l’unica in grado di portare a risultati consolidati e su area vasta di oltre il 50% di recupero di materia (“riutilizzo e riciclaggio”, il che comporta un calcolo al netto degli scarti di lavorazione nei processi di recupero di materia).

Ad oggi, è appena il caso di ricordarlo, su tutto questo fa comunque premio la previsione del nostro Testo Unico Ambientale (D.lgs. 152/06, come modificato dal D.lgs. 4/08) che prevede comunque un obiettivo del 65% di RD. La valutazione delle previsioni della Direttiva EU ci serve dunque solo per valutare se ci potrebbero essere spazi, e di che segno e valore, nella revisione degli obiettivi nazionali, che in base  a quanto sopra sembrerebbero invece sostanzialmente confermati (al netto, come già rilevato, degli scarti dei processi di riciclaggio che vanno a fare la differenza tra obiettivi di RD e obiettivi di recupero di materia).

Tale visione sulla necessità di adottare sistemi di RD intensiva e sulla centralità del ruolo dell’organico viene rafforzata dall’Articolo 22, che prevede l’obbligo, per i Paesi Membri, di “adottare misure volte ad incoraggiare la raccolta separata dell’organico”. Anche qui, la formulazione viene inficiata da un “se del caso” (“if appropriate” nella formulazione in inglese) che obiettivamente non è un contributo alla chiarezza, e dal fatto che non sono previsti obiettivi numerici specifici. Tuttavia, la previsione “si tiene” con le valutazioni già espresse in precedenza, dando consistenza ad una lettura complessiva della Direttiva a supporto della primazia della raccolta differenziata, e in specifico a quella degli scarti organici, sinora non supportata da alcuna Direttiva specifica .
Come si intuisce, si tratta – nel loro complesso – di previsioni, relative valutazioni e conseguenti discussioni dal cui esito dipende il futuro delle strategie europee sui rifiuti, e delle attività che, a livello locale, devono tradurle in pratiche operative.
L’auspicio è che l’Europa – la cui competitività è sconfitta in partenza, nel confronto con altre Aree del mondo, in termini di puro costo delle risorse e della forza lavoro -   riesca invece a confermare la “leadership” mondiale sulle politiche e strategie di gestione sostenibile dei rifiuti, consolidando progressivamente la sua immagine di “material recycling society” ed imponendo con questo una agenda  intesa alla competitività sui temi ambientali, ad oggi l’asse tematico su cui possiamo meglio giocare le nostre carte.

Enzo Favoino

Tags: igiene urbana, normativa, riciclaggio, rifiuti, unione-europea

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