facility management

Esternalizzazione: strategie ed attori del controllo

25 ottobre 2009

(tratto da “L’Ospedale” n.4, ottobre 2009)

Abstract:

All’interno della Pubblica Amministrazione è sempre più considerata ed utillizzata la pratica dell’esternalizzazione di funzioni e servizi da parte delle amministrazioni pubbliche caratterizzandosi anche come uno dei principali strumenti di razionalizzazione organizzativa.

Diverse sono le forme di  cessione all’esterno di segmenti di attività prima gestiti direttamente: dalla privatizzazione delle public utilities alla creazione di società ed organismi in house, dall’affidamento ad altre amministrazioni pubbliche alla creazione di nuove istituzioni ad hoc, dal coinvolgimento del privato sociale alla sollecitazione dei servizi delle aziende private for profit in ottica di creazione di sempre più complessi e articolati rapporti di partnership pubblico-privato.

Ciò che, però, non è ancora sufficientemente diffuso è un approccio compiutamente strategico a questo strumento, ovvero un approccio volto a fare dell’esternalizzazione un’occasione per ripensare complessivamente ruolo e strutture, funzioni e processi dell’ente che intende esternalizzare le proprie attività; una occasione per riposizionare strategicamente l’organizzazione nell’ottica della governance delle comunità e dei territori, tanto a livello  di grandi amministrazioni nazionali che di enti locali, tanto di aziende sanitarie che di altre agenzie operative.

Questo  lavoro vuole essere  uno spunto di riflessione sulle condizioni e le implicazioni dell’approccio strategico all’esternalizzazione, e sui principali attori coinvolti nei processi di outsourcing di una struttura sanitaria pubblica.

Si sono voluti i descrivere ruoli, compiti, responsabilità e azioni dei protagonisti che si susseguono  nel percorso gestionale di esternalizzazione, prendendo a riferimento i diversi momenti chiave del processo stesso: dalla valutazione ex ante (caratterizzata dalle fasi di decisione in merito all’esternalizzazione, di svolgimento delle procedure, di affidamento all’esterno delle attività), dalla gestione del rapporto di committenza, dalla valutazione ex post dell’esperienza.

Abstract

Within the public administration is increasingly seen as and used the practice externalisation of functions and services by the public administrations distinctive as one of the main means of rationalization organisational.

There are various forms of transfer outside segments before managed from the privatization of public utilities to the creation of companies and agencies in House, has to other public administrations to the creation of new institutions ad hoc, the involvement of private social the solicitation of the services of private companies for profit with a view to creating more and more complex and articulated reports of public-private partnership.

What, however, is not yet sufficiently widespread is a strategic approach fully this instrument, or an approach to externalisation an opportunity to rethink overall role and structures, Functions and processes body that will outsource its own activities; an opportunity to reposition strategically organisation from the perspective of governance of the Community and of the territories, at the level of large national administrations and that of local authorities, both of health agencies that of other agencies operational.

This work wants to be a matter for reflection on the conditions and the implications of the strategic approach to externalisation, and on the main actors involved in the processes of outsourcing of a public health. It took the describe roles, tasks, responsibility and the actions of protagonists intermingled in the process management of externalisation, taking as a reference the various key moments of the process itself: The ex-ante evaluation (characterized by stages of decision to externalisation, execution of the procedures, of expectation outside of the activities), the management of the relationship of commissioning, the ex-post assessment experience.

———–

Nel corso degli ultimi anni anche il linguaggio della innovazione della p.a. si e’ arricchito di numerosi vocaboli di derivazione anglosassone mutuati dalla scienza dell’organizzazione aziendale, con significati che spesso vengono equivocati: e’ sempre più frequente il ricorso alle formule del global service, facility management, outsourcing. Appare dunque opportuno indagare sulla connotazione di tali modelli e formule contrattuali già consolidate nel settore privato, e solo di recente graduale utilizzo nel settore della pubblica amministrazione, con l’avvertenza che quello che andiamo ad esplorare, solo nei profili essenziali e senza pretesa di esaustività, e’ uno scenario in continua evoluzione, contraddistinto da un notevole dinamismo del mercato e da una rapida mutazione delle tipologie contrattuali e, dunque, alla fine,  caratterizzato da una non agevole operazione definitoria e classificatoria.

In prima approssimazione e’ possibile riferirsi al termine outsourcing come l’affidamento a terzi dell’esecuzione di attività che costituiscono una funzione aziendale. Tale termine viene comunemente tradotto come “esternalizzazione” o “terziarizzazione”.

E’ un fenomeno che nasce vent’anni or sono negli Stati Uniti, alle prese con la pressante concorrenza nipponica e con la necessità di ridare fiato e slancio alla propria economia. Tra le strategie messe in atto per il recupero del vantaggio competitivo, si e’ scoperto il ruolo strategico dei servizi e la tecnica gestionale dell’outsourcing, elaborata con lo scopo di contenere costi di gestione che erano ormai insostenibili da parte delle singole entità produttive, ma che, se affidati a strutture esterne, dedicate e organizzate in una logica di servizio, avrebbero potuto trasformarsi in investimenti produttivi, in valore aggiunto, in grado di migliorare la redditività e la competitività delle aziende.

La filosofia della esternalizzazione si inserisce in quella evoluzione che vede l’abbandono definitivo del vecchio mondo tayloristico e l’affermazione dei principi della “organizzazione snella”. In tale logica prende forma il concetto di “azienda rete”, come espressione di un organismo complesso composto di cellule produttive ciascuna delle quali fa solo “ciò che sa fare” nell’interesse di tutti i partner della rete.

Solo più tardi, dalla seconda metà degli anni novanta, anche l’Europa ha scoperto il ruolo primario del “sistema di servizi” di fronte alla necessità di attuare cambiamenti organizzativi per adeguarsi alla crescente complessità del mercato e della società, e sotto la spinta sia dell’inarrestabile processo di globalizzazione, sia dell’ulteriore propulsione impartita dalla new economy, ha messo in moto meccanismi di trasformazione difficilmente arrestabili e dai quali non si può prescindere, pena l’esclusione dal mercato.

Si parla, dunque, di filosofia della esternalizzazione quale metodologia nella gestione dei servizi strumentali aziendali, per la quale appare sempre più conveniente per l’azienda (sia privata che pubblica), in termini di costi e di efficienza, anziché provvedere ad una gestione “diretta” o in house dei diversi servizi ausiliari o strumentali (manutenzioni degli immobili, servizi generali, implementazione e manutenzione dei sistemi e dei servizi informatici, ecc…), affidarli all’esterno a soggetti terzi specializzati (c.d. assuntori), per concentrare l’impiego delle risorse umane e materiali sul core business dell’azienda stessa, vale a dire sulle attività caratteristiche e strategiche che  contraddistinguono la propria peculiare e qualificata presenza sul mercato.

Gli economisti ed analisti aziendali hanno infatti individuato da tempo, tra i fattori di successo delle aziende, proprio la capacità di focalizzarsi sul c.d. core business, e, per rimanere competitive sul mercato, le stesse aziende devono necessariamente semplificare i processi, nel senso che non possono più permettersi ambiti di spesa e di amministrazione che non abbiano un impatto diretto e positivo sul core business . In questo scenario viene riconosciuta alla gestione dei servizi accessori (c.d. facility) un ruolo strategico. La scelta di avvalersi della gestione esterna per le attività non core nelle varie forme viste e’ mossa da ragioni che si possono riassumere nel perseguimento di:

• Vantaggi economici, mediante una riduzione dei costi annuali dovuta alla maggior efficienza (correlati ad economie di scala) che l’assuntore riesce a raggiungere;
• Vantaggi strategici  conseguenti ad una concentrazione dell’attenzione aziendale sul core competence, sempre più necessario negli ambiti nei quali l’evoluzione tecnologica e’ talmente rapida, da rendere difficile l’aggiornamento continuo;
• Vantaggi operativi, misurabili in termini:

a) di maggiore propensione per l’assuntore ad effettuare operazioni di riconfigurazione e ottimizzazione dei processi gestionali (reengeneering) dei servizi affidati, in quanto puo’ in tal modo realizzare economie di scala;

b) scelta del livello più opportuno del rapporto prezzo-prestazione del servizio: l’azienda puo’ optare in modo più dinamico per il valore corrispondente alle proprie esigenze contingenti, aumentando e diminuendo costi e qualità in rapporto alla propria situazione tattica e strategica .

Il ricorso all’outsourcing contribuisce dunque a rendere più elastica la struttura dei costi, aumenta la disponibilità di risorse finanziarie da utilizzare per ulteriori iniziative, rende la struttura organizzativa più flessibile rispetto ai mutamenti dell’ambiente esterno.

Anche il tipo di soggetto cui l’attività è rimessa è, in questa prima generalissima accezione, del tutto indifferente. Così, il termine esternalizzazione viene usato indifferentemente sia nel caso in cui l’attività venga rimessa a operatori privati in base a regime contrattuale, ovvero che venga affidata ad altra pubblica amministrazione in regime convenzionale, ovvero ancora a forme di cooperazione consortile, ma anche nel caso in cui venga affidata a un organismo di diritto pubblico o addirittura venga portata avanti attraverso un proprio organismo in house; o perfino nel caso in cui, piuttosto che esternalizzata, l’attività venga, in senso tecnico, più propriamente  privatizzata. Ma soprattutto, ciò che più conta, di esternalizzazione si parla spesso prescindendo del tutto dalla considerazione del fatto che l’esternalizzazione venga o meno usata come occasione per un ambizioso ripensamento dell’organizzazione, come una maniera strategica di ridefinire la propria mission istituzionale, di ridisegnare la propria mappa organizzativa interna, di ripensare i propri rapporti con gli attori sociali del territorio di riferimento in un’ottica di governance.

Tutte queste diverse concezioni, partendo dal minimo comun denominatore concettuale rappresentato dall’accezione aziendale dell’alternativa make or buy, paiono accettabili.

Specularmente non bisogna comunque trascurare i rischi connessi ad eventuali errori di valutazione sia del partner sia delle attività da esternalizzare, così come occorre valutare attentamente i problemi connessi alla perdita di controllo del processo produttivo del servizio ceduto.

Ciò detto, però, è altrettanto evidente come il momento che le amministrazioni stanno vivendo giustifichi, e anzi suggerisca, l’utilità di un’analisi più specifica, tesa a evidenziare il catalogo dei problemi che si pongono per ogni amministratore che voglia adottare dell’esternalizzazione un concetto più ristretto; il concetto suggerito dall’inquadramento concettuale fornito,  in queste poche pagine; e che si può forse definire di esternalizzazione strategica.

Appare importante sottolineare l’utilità di un simile approccio alla esternalizzazione, come cuore di un più complessivo ripensamento delle strutture organizzative, finalizzato a creare, presso ognuna di esse, le condizioni di un più chiaro orientamento alle politiche, di un più flessibile utilizzo delle partnership, di un più efficace coinvolgimento degli attori sociali e istituzionali. Si vuole, in altri termini, rimandare a una scelta di affidamento delle attività esternalizzate, che, in quanto strategica, parta da una approfondita analisi ex ante delle condizioni interne e di contesto che variano da attività ad attività, da amministrazione ad amministrazione; e che si ponga come obiettivi non solo quelli tipici di questo tipo di operazioni (la riduzione dei costi, la più efficace offerta dei servizi, l’aumento del valore dell’offerta amministrativa), ma anche quelli tipicamente organizzativi del ripensamento della propria struttura in vista di un riposizionamento più generale dell’ente nel proprio contesto funzionale e operativo.

<!–nextpage–>

L’esternalizzazione strategica si caratterizza per la presenza di alcuni elementi specifici:

Innanzitutto, in questa impostazione è cruciale l’espletamento di

una specifica e approfondita analisi ex ante di termini e condizioni dell’affidamento, finalizzata a individuare l’opzione di esternalizzazione che assicura, da un lato, il maggiore ritorno organizzativo e, dall’altro, lo sfruttamento di favorevoli condizioni di contesto.

L’esito di tale analisi condurrà di solito, in secondo luogo, a una scelta di affidamento delle attività a un soggetto privato, operante in regime di mercato concorrenziale, per sfruttare i benefici sul rapporto della pressione competitiva; la scelta del fornitore avverrà, eccettuati casi particolari, in base a procedura aperta, e il rapporto di fornitura verrà regolato minuziosamente con una disciplina contrattuale che ponga nel debito rilievo tutti gli aspetti rilevanti del servizio.

In terzo luogo, sulla scorta della disciplina convenuta verrà condotta una gestione attenta e razionale del rapporto con il fornitore, tesa ad assicurare il più attento controllo delle condizioni di espletamento delle attività, ma anche di tutti quanti gli ulteriori possibili effetti di outcome dell’operazione.

Infine, un approccio strategico all’esternalizzazione non potrà prescindere da una approfondita e scientifica valutazione ex post dei rendimenti dell’attività esternalizzata; valutazione che dovrà, ovviamente, riguardare gli aspetti di output del servizio, ma anche quelli di outcome, ma soprattutto estendersi all’analisi dell’esito dell’operazione organizzativa connessa all’esternalizzazione.

Inoltre, ciò che più conta, e che rappresenta il cuore stesso della filosofia di esternalizzazione strategica, ognuno degli aspetti già ricordati deve essere contestualizzato e finalizzato alla implementazione di una rilevante scelta organizzativa;  scelta che deve caratterizzarsi sia in termini di ridisegno, in prospettiva, dei modi di perseguimento della propria mission, sia in termini di conseguente ripensamento dell’organizzazione e dei processi, come anche in termini di più efficiente utilizzo di tutte le risorse, umane e strumentali, a disposizione dell’amministrazione per il perseguimento dei suoi fini istituzionali.

In generale, quindi, la dimensione strategica dell’esternalizzazione nelle amministrazioni pubbliche si evidenzia, come detto, quando si verificano la presenza di una valutazione allargata, l’attivazione di un rapporto di collaborazione stabile e durevole con i fornitori e l’effettuazione di revisioni sistematiche e continue delle scelte, attraverso un sistema di monitoraggio e valutazione delle performance conseguite.

Figura 1: la valutazione delle scelte Da: “L’esternalizzazione strategica nelle amministrazioni pubbliche” ; Dipartimento Funzione Pubblica; 2006; Ed.Rubettino

Quella che si è appena menzionata come valutazione allargata delle scelte di esternalizzazione (a cui si collega il controllo strategico della esternalizzazione, attraverso logiche di policy evaluation ed eventualmente di sistemi di controllo strategico e direzionale complessi quale la balanced scorecard) e che descritta  nella figura 1 si distingue nettamente dalla valutazione, tradizionalmente utilizzata dalle amministrazioni pubbliche, dell’approccio contingente o “caso per caso” basato sull’alternativa fare/comprare (make or buy). In questo approccio, rilievo particolare hanno gli obiettivi di fondo, le relazioni con i fornitori ed i sistemi di monitoraggio e controllo dei costi.

I fattori critici di successo del’esternalizzazione

Come ogni pratica innovativa, l’esternalizzazione è condizionata, nella sua resa, da molteplici fattori, alcuni dei quali assumono un ruolo determinante e paradigmatico in ogni esperienza concreta.

Questi che possono dunque essere definiti fattori critici di successo dell’esternalizzazione emergeranno, ovviamente, con riferimento ai diversi momenti del processo, nei prossimi capitoli. Nondimeno, è utile ricapitolare in questa sede quali siano i principali.

Nella scelta della esternalizzazione assumono particolare rilevanza fattori legati alla conoscenza dell’ambiente esterno (mercato, settori delle imprese fornitrici) e dell’ambiente interno (fabbisogni, specifiche tecniche, tecnologiche e di qualità dei servizi forniti).

Molto importante è poi una accurata e completa analisi di fattibilità istituzionale e amministrativa, organizzativa e logistica ed economico finanziaria, collegata alle scelte di esternalizzazione.

A seguito del riorientamento in chiave strategica delle scelte di affidamento all’esterno, un ruolo centrale viene sempre più assunto dall’adozione di un approccio globale, attraverso la decisione di esternalizzare

interi processi o servizi molto integrati e soprattutto, come già ricordato, il considerare il ricorso alle esternalizzazioni come orientamento strategico di medio-lungo periodo.

Il ripensare strategicamente le scelte di esternalizzazione significa non solo collegare le politiche di affidamento a terzi in scelte strategiche della amministrazione pubblica ma soprattutto pensare a progetti

in grado di rispondere all’emergenza e soprattutto capaci di riportare all’interno della amministrazione i servizi e le attività critici, creando una riserva di capacità produttiva a livello di singola amministrazione

o meglio di intero sistema pubblico.

Un secondo insieme di fattori critici di successo fa diretto riferimento alle procedure di gara e di selezione dei fornitori. Tra questi  vanno sicuramente menzionati i criteri di preselezione e di selezione dei fornitori, la scelta della tipologia di gara e soprattutto i contenuti caratterizzanti del contratto, dalla chiara identificazione delle prestazioni, ai sistemi di definizione del prezzo, alla identificazione di penali e clausole risolutive e alla stessa durata e modularità della prestazione contrattuale.

Un terzo blocco di fattori critici è legato alla fase di gestione del contratto; tra questi fattori possiamo sicuramente citare il presidio organizzativo interno alla amministrazione pubblica del processo di esternalizzazione e la gestione delle relazioni con i diversi stakeholder, a vario titolo coinvolti dalle scelte di esternalizzazione.

Progettare e soprattutto attivare un presidio organizzativo implica una scelta tra possibili alternative rappresentate in sequenza dalla istituzione di un centro integrato per la gestione dei contratti di affidamento all’esterno (il modello anglosassone dei contracts service department), più centri di responsabilità, tra loro coordinati, con differenti responsabilità sulle problematiche legali e contrattuali, sugli aspetti economico finanziari, sulla gestione delle risorse umane, sui sistemi di programmazione, valutazione e controllo. Terza possibile alternativa consiste nel prevedere unità decentrate nei vari settori di intervento delle amministrazioni pubbliche interessate, con responsabilità ampia e a 360 gradi sui diversi aspetti legati alla formulazione, alla gestione e al monitoraggio del contratto.

In parallelo al consolidamento dell’assetto organizzativo, particolare attenzione dovrà essere affidata ad altri fattori, in primo luogo lo sviluppo di competenze e capacità professionali delle figure di buyer, allineando le amministrazioni pubbliche alle esperienze delle imprese private, in cui sempre più viene richiesta una integrazione tra profilo commerciale, legale (negoziazione dei contratti di fornitura), finanziario, tecnologica-specialistica e di leadership interna.

Insieme alla formazione rivestono elevata criticità i sistemi gestionali a supporto delle scelte di esternalizzazione, dai sistemi di programmazione, budgeting e controllo ai sistemi di valutazione e miglioramento della qualità, che vanno sempre più disegnati in base ai modelli di autovalutazione e alla valutazione partecipata, coinvolgendo clienti interni ed esterni, a seconda della tipologia di attività esternalizzata.

<!–nextpage–>

I rischi dell’esternalizzazione

Naturalmente, quanto più si carica l’esternalizzazione di una valenza strategica, tanto più ne escono potenziati i rischi. Rischi, occorre dirlo subito con grande chiarezza, che sono diversi e di non poco momento,  alla luce delle esperienze pratiche e delle evidenze di letteratura.

La gestione del rapporto con i fornitori può essere altrettanto difficile della gestione interna e richiedere competenze gestionali specifiche.

In particolare, se la scelta di esternalizzare proviene dall’insoddisfazione della gestione interna, è probabile che anche l’alternativa esterna lascerà a desiderare.

In generale, la letteratura sui rischi del ricorso al mercato per l’erogazione di attività e servizi da parte delle amministrazioni pubbliche è certamente meno nutrita di quella riguardante i benefici. I rischi, rispetto all’oggetto del rapporto, possono essere raggruppati in due macrocategorie:

• rischi di dipendenza dal fornitore;

• rischi collegati alle capacità di gestione del fornitore (soprattutto in termini di conoscenza delle specificità del servizio o dell’attività) e alle capacità di controllo dell’amministrazione.

Nel lungo termine, l’amministrazione si accolla il rischio di non possedere il know how necessario per controllare l’evoluzione del servizio esternalizzato. Questo è particolarmente vero quando il tipo di attività non si presta facilmente a essere controllato, soprattutto quando la qualità gioca un ruolo importante e quando l’amministrazione non ha sviluppato capacità, competenze e sistemi di controllo dei fornitori. Ammesso che tramite il contratto sia possibile fissare l’output (sia in termini quantitativi che qualitativi), ciò non toglie che l’amministrazione perde in genere il controllo del processo di produzione; processo che riveste un’importanza non indifferente nel caso di attività di pubblico interesse e che porta con sé altri valori come l’equità, la trasparenza, ecc.

A questo vanno aggiunte le numerose difficoltà associate alla scelta estrema di riportare la gestione del servizio all’interno o di cambiare il fornitore dello stesso. A esempio, secondo uno studio sull’esternalizzazione di servizi di Ict, sono necessari dagli otto ai nove mesi per attuare queste opzioni al termine del contratto (Quèlin e Duhamel 2003).

Altri rischi fanno riferimento alle difficoltà incontrate nella riqualificazione delle risorse che si rendono disponibili a seguito della cessione: capita, a volte, che le risorse (soprattutto umane e professionali) non trovino un’adeguata ricollocazione all’interno, sia per la loro specificità, sia a causa dei vincoli nell’utilizzo flessibile delle risorse che caratterizzano il funzionamento di molte amministrazioni; queste difficoltà  possono annullare tutti i vantaggi connessi alla riduzione dei costi e, anzi, determinare una “chiusura in perdita” dell’operazione.

Vi sono, inoltre, dei casi in cui il ricorso all’esternalizzazione si presenta problematico perché le risorse utilizzate nell’attività oggetto di cessione sono molto specifiche, ovvero quando l’investimento

effettuato è molto consistente e non facilmente smobilizzabile. Oltre ai suddetti rischi, l’effettivo realizzo dei benefici dell’esternalizzazione è ostacolato dalla presenza di concorrenza imperfetta (dipendenza da un unico fornitore e rischi di interruzione del servizio pubblico), alti costi di transazione, conflitto di interessi da parte del contraente privato, rischi di esclusione sociale di alcune categorie di cittadini, nel momento in cui il contraente privato opera una selezione dell’utenza.

Altre condizioni di contesto che limitano la possibilità di ricorrere all’esternalizzazione sono l’impossibilità di definire l’oggetto del contratto in modo esaustivo comprendendo tutti i casi che potrebbero sopravvenire; la presenza di un rischio giudicato insostenibile dall’amministrazione che resterebbe sprovvista delle competenze e delle attrezzature necessarie in caso di insoddisfazione; casi in cui l’esigenza di modernizzazione e di innovazione sono molto elevate, e pertanto rischiose se non controllate (Virtuani 1997).

In generale, secondo la letteratura le attività o i servizi per i quali non è opportuno un affidamento all’esterno sono la definizione delle politiche, l’allocazione delle risorse, e la stessa funzione di gestione dell’esternalizzazione; ma anche altre attività o servizi, che hanno le seguenti caratteristiche:

• non possono essere determinati in termini di livelli di servizio o output;

• non possono essere misurati;

• sono altamente rischiosi;

• sono distintivi e richiedono competenze uniche;

• nel mercato sono forniti in assenza di competizione;

• riguardano aspetti di management o di controllo dell’amministrazione;

• sarà impossibile per gli altri potenziali fornitori ricompetere quando il contratto giunge a termine;

• i benefici di lungo periodo della scelta di esternalizzare sono incerti.

In riferimento alle fasi del processo di esternalizzazione, infine, i rischi possono essere raggruppati in quattro categorie.

1)    Rischi riguardanti la fase di progettazione: rientrano qui la mancanza di sostegno da parte del vertice dell’amministrazione, reazione negativa dei dipendenti verso l’iniziativa, composizione inadeguata dell’unità preposta al progetto di esternalizzazione, il progetto di esternalizzazione non è chiaramente definito.

2)    Rischi riguardanti la fase di gestione e implementazione: scarse competenze, disallineamento tra esternalizzazione e strategia complessiva dell’ente, le risorse necessarie non sono disponibili, impossibilità di acquisire informazioni adeguate di costo e di performance, i fornitori che si presentano non corrispondono alle caratteristiche richieste, difficoltà di valutazione e scelta del miglior offerente, ecc.

3)    Rischi riguardanti la fase di transizione: resistenza sindacale e da parte dei dipendenti, difficoltà incontrate dal fornitore, problemi tecnici, ecc.

4)    Rischi riguardanti il monitoraggio del fornitore: mancata soddisfazione degli standard attesi, gli standard non sono ben definiti e inadeguati a monitorare le performance, mancanza di cooperazione tra le parti e comportamenti opportunistici.

Gli attori del Controllo

La scelta strategica di una amministrazione pubblica di esternalizzare un a parte delle attività oggetto del proprio mandato istituzionale deve essere considerata una decisione particolarmente onerosa che richiede una attenta valutazione preparatoria, un impegno significativo nella gestione  ed infine una valutazione dei risultati professionale, onesta ed indipendente.

In particolare, le scelte organizzative orientate alla esternalizzazione, se considerate nell’ambito delle amministrazioni pubbliche, sono qualificabili come scelte politiche che richiedono, sia per essere adottate che per essere attuate, un livello di giustificabilità pubblica non necessario in eguale misura nelle e per le organizzazioni che non sono sotto il controllo o di proprietà pubblica. Ciò perché, si sostiene, l’azione delle amministrazioni pubbliche e di coloro che in esse sono chiamati a decidere non è legittimata né dagli esiti (incerti) perseguiti, né dalle virtù (individuali) di coloro che le adottano, ma dal fatto di essere coerenti con le norme (universalistiche) approvate in Parlamento e dal professionismo dei suoi dipendenti. Per questa ragione, l’esercizio concreto della discrezionalità in materia di esternalizzazione deve essere fondato sul riconoscimento provato delle economie di gestione conseguibili tramite l’esternalizzazione, ovviamente mantenendo o migliorando la qualità dei servizi prodotti. Tale criterio giustificherebbe, almeno in linea di principio, tale scelta mettendo il luce che essa mira a rendere l’attività delle amministrazioni meno onerosa per i cittadini e le imprese che le sostengono e di esse si servono.

Al fine di raggiungere questi obiettivi  le decisioni devono essere supportate dall’apporto di conoscenze garantito da un lavoro multidisciplinare e multi professionale che la direzione strategica dell’amministrazione pubblica deve prevedere.

Focalizzandosi in ambito sanitario la scelta, la gestione dell’outsourcing devono avvalersi di un lavoro sinergico della area sanitaria e dell’area amministrativa che la direzione strategica dovrà presidiare, stimolare, pretendere.

Soprattutto nella fase di previsione ex ante chi ha l’onere di dirigere un’azienda sanitaria dovrà compendiare le evidenze tecniche provenienti dai lavori preparatori con quelle provenienti dalle valutazioni di impatto sociale così da svolgere al meglio la valutazione costi-opportunità.

Nella scelta di riorganizzazione del servizio, come per la programmazione di ogni altra decisione pubblica, l’amministrazione deve considerare e governare le dinamiche di ordine ambientale, politico, sociale e istituzionale. Secondariamente, ma non di minore importanza, non possono essere trascurati i fattori legati allo sviluppo delle conoscenze scientifiche e tecnologiche da adottare per ottenere più elevati livelli di efficienza e concorrere allo sviluppo della collettività.

A questo proposito, come evidenziano Osborne e Gaebler (1995), l’esternalizzazione è uno degli strumenti di più difficile attuazione da parte di una azienda sanitaria, richiedendo specifiche competenze, in particolare per quanto concerne la stesura del contratto e il monitoraggio.

L’esternalizzazione di un’attività impone, inoltre, l’implementazione di strumenti e metodologie interni all’amministrazione, al fine di governare il rapporto con il soggetto che assume la gestione del servizio.

È necessario, per questo, valutare preventivamente l’impatto del progetto di esternalizzazione sulla struttura organizzativa dell’amministrazione, valutandone le esigenze di reingegnerizzazione, dettagliando l’apporto esperienziale e innovativo del fornitore, predisponendo i necessari interventi sul sistema di competenze interne, allocando efficacemente le risorse rispetto alle esigenze e alla natura del processo di esternalizzazione.

Questa fase di analisi e progettazione organizzativa pone le condizioni per un’efficace e flessibile gestione del rapporto di committenza e riguarda sia la valutazione ex ante del nuovo assetto organizzativo e di competenze derivante dall’inserimento del personale dell’affidatario, sia le implicazioni del mutato ruolo del personale dell’amministrazione.

La convivenza del nuovo con il vecchio, del pubblico con il privato, dell’innovativo con il tradizionale, della dimensione strategica con quella operativa può comportare numerose frizioni nell’implementazione del processo di esternalizzazione.

Se in chiave più operativa l’obiettivo di queste fasi della progettazione organizzativa riguardano la creazione delle migliori condizioni possibili per la valorizzazione del contributo dell’affidatario, successivamente si pone la necessità di dotarsi delle condizioni e delle competenze per la gestione della relazione con il fornitore.

Al proposito esistono due obiettivi chiave:

• il mantenimento delle condizioni di presidio, almeno in termini di conoscenze, necessarie per conservare la capacità di reinternalizzazione delle attività;

• lo sviluppo delle competenze interne, gestionali e strategiche, per governare il fornitore piuttosto che gestirlo.

Appare evidente come per questi aspetti le scelte e le azioni organizzative connesse debbano essere gestite strategicamente dall’amministrazione.

Si tratta di definire quali siano gli ambiti “chiave” di competenza (e di conseguenza anche le modalità e gli strumenti) per il mantenimento di un adeguato presidio sui processi di erogazione del servizio nella nuova modalità organizzativa. Non si tratta solamente di garantire il monitoraggio e il controllo del processo, ma anche di mantenere la capacità di reinternalizzare l’attività, riducendo così la dipendenza dal fornitore.

Questo obiettivo può apparire in contrasto con l’esigenza di valorizzare al massimo in una prospettiva di partnership di lungo periodo l’apporto del fornitore. In realtà deve essere vista come un passaggio fondamentale per la gestione attiva del rapporto di committenza e per l’esercizio di un’efficace pressione verso il continuo miglioramento delle prestazioni.

Evidentemente nel contesto delle amministrazioni pubbliche, in cui lo sviluppo delle competenze e degli strumenti di controllo direzionale e gestionale è limitato, questo obiettivo può apparire particolarmente impegnativo e richiedere un notevole sforzo di sviluppo delle competenze.

È però importante averlo presente (e dichiarato all’affidatario) sin dall’inizio, in modo tale da farlo diventare uno dei risultati attesi dall’intero processo di esternalizzazione. Per favorire il graduale apprendimento da parte dell’amministrazione è utile prevedere:

• Presidiato da un attore fondamentale in questo momento quale il Servizio formazionelun momento di formazione iniziale per il personale dell’amministrazione destinato al presidio delle competenze chiave e alla connessa azione di gestione del change management dell’organizzazione;
• l’identificazione di un presidio organizzativo, che si occupi della gestione dell’interfaccia tra amministrazione ed erogazione del servizio esternalizzato, esercitando così sia le funzioni di supervisione

del cambiamento organizzativo, sia quelle di monitoraggio del servizio;

• lo sviluppo, attraverso procedure condivise con l’affidatario del ruolo di controller degli utilizzatori, siano essi interni (direttori clinici, coordinatori infermieristici e/o tecnici, funzionari amministrativi, ecc.) o esterni (utenti, associazioni di ammalati, volontariato, ecc.) all’azienda sanitaria;

• Figura 2: il sistema delle relazioni

  Lo sviluppo di un sistema di relazioni fiduciarie con l’affidatario, che contribuiscano a ridurre il costo di transazione delle attività di controllo, concentrandole sugli aspetti più rilevanti. Tali relazioni possono costituire una delle componenti intangibili cruciali dell’investimento reciproco che i partner intessono all’interno del rapporto di collaborazione. In questo sistema deve essere prevista.

<!–nextpage–>

Quanto alle attività conoscitive ex post, prevedendo di esplorare la dimensione ambientale, la dimensione sociale, la dimensione economica, la dimensione finanziaria. esse dovranno svilupparsi secondo direttrici che percorrano essenzialmente:

• La valutazione dei rendimenti e dei costi
• La valutazione dei risultati conseguiti
• La valutazione della qualità del servizio
• L’impatto sui destinatari del servizio
• La valutazione delle conseguenze organizzative

Appare quindi inevitabile che assurgano ad un ruolo particolarmente significativo attori quali il Controllo di Gestione, l’OSRU, il settore flussi informativi, il settori Comunicazione e Relazioni con l’utenza, Ufficio Qualità e Servizio Protezione e Prevenzione  a cui viene in questo momento richiesto di consuntivare le esperienze, confrontandosi continuamente con la componente assistenziale, così da poter suggerire chiavi di lettura dei fenomeni esaustive e soprattutto rappresentative della complessa realtà quale quella di una azienda sanitaria.

Questa verifica potrà dimostrare, in primis, che i risultati sono stati pienamente raggiunti e che è opportuno prolungare esperienza; in seconda istanza, l’esito della verifica potrebbe esser quello di dar conto della sostanziale vantaggiosità del progetto di riorganizzazione formulato, ma di una insoddisfazione per il livello di prestazioni garantito dal fornitore; ipotesi che suggerisce, ovviamente, di mantenere i caratteri dell’esternalizzazione, cambiando però “contractor”, o magari anche costituendone uno ad hoc.

In terza ipotesi, può verificarsi una dinamica complessa del panorama delle pubbliche amministrazioni del proprio segmento operativo o del proprio territorio che consigli una gestione diversa del servizio esternalizzato, nelle forma di una società mista o di una qualsiasi altra forma di gestione associata interistituzionale. In questo caso, ovviamente, si porrà fine all’esperienza di affidamento ai privati, ma dovrà essere sviluppata una approfondita analisi delle prospettive di gestione associata del servizio.

La quarta evenienza è tutta interna all’organizzazione; può accadere infatti che, soddisfacente o meno che sia stato il rendimento dell’affidatario, sia fallito in tutto o in parte il progetto di riorganizzazione nella cui ottica si è esternalizzato il singolo servizio; ciò può comportare una decisione di mantenere esternalizzata l’attività, ma sviluppando un diverso e più funzionale processo di riorganizzazione interna; ma in alcuni casi più radicali può darsi la necessità di reinternalizzare il servizio stesso, procedendo a una nuova reingegnerizzazione organizzativa che potrà condurre al ritorno, in condizioni diverse, alla gestione interna di tutti gli originali processi, ma anche alla decisione di porre a oggetto di nuova esternalizzazione un diverso servizio o linea di attività rispetto a quanto inizialmente deciso.

Infine, può essere intervenuta una modifica delle condizioni operative e strategiche di contesto dell’amministrazione che ha posto, per così dire, “fuori centro” il progetto; in questo caso, occorre operare una nuova approfondita analisi organizzativa che getti luce sulle più opportune strategie di riorganizzazione dell’ente, con quanto ne consegue in termini di permanenza o meno dell’esternalizzazione inizialmente decisa.

In nessuno di questi casi, come è evidente, le problematiche da affrontare portano al necessità di strumenti concettuali e operativi diversi da quelli già usati nella fase di primo impianto dell’esternalizzazione.

La valutazione di tutte queste ipotesi dovrebbe seguire le linee generali e utilizzare gli strumenti già descritti nei precedenti capitoli. Quel che, però, è importante ricordare è che, in un’ottica di esternalizzazione strategica, la reinternalizzazione dovrebbe essere l’ultima delle opzioni.

Al termine di questa revisione di quanto la letteratura e le moderne esperienze suggeriscono in merito all’outsourcing è opportuno sottolineare il ruolo fondamentale che le Direzioni Mediche (di Presidio Ospedaliero, di Area Territoriale o della Prevenzione) possano, e debbano, avere all’interno del processo di  esternalizzazione strategica.

Al di là del classico ruolo organizzativo delle attività e delle azioni richieste in tutte le fasi, le direzioni sanitarie hanno essenzialmente il compito di favorire, sviluppare e manutenere la valutazione multiprofessionale e multidisciplinare che risulta essere il fattore vincente di ogni previsione strategica.

Quando il progetto di esternalizzazione interesserà le attività a diretta gestione, le Direzioni mediche hanno anche il compito precipuo di rendere esplicite le regole  su cui fondare il rapporto con l’affidatario della esternalizzazione nonché gli obiettivi, finali ed intermedi, del processo di delega.

Sarà altrettanto importante che la direzione sanitaria sviluppi la capacità di definire standard raggiungibili, conformi agli obiettivi prescelti ed ancorati solidamente all’evidenza scientifica.

Nel rapporto con l’affidatario la Direzione Sanitaria dovrà innanzitutto contribuire all’individuazione delle competenze da mettere in gioco, in una logica di complementarietà e integrazione con quelle presenti all’interno dell’amministrazione affidataria problema questo che, al crescere della complessità (e del valore aggiunto incorporato) dei servizi esternalizzati, risulta un tema sempre più centrale. Un secondo aspetto cruciale è inerente le modalità di partnership che si vogliono impostare e sviluppare nel tempo. Se la collaborazione è importante nella gestione del rapporto con il fornitore, La direzione sanitaria dovrà comprendere come questa si evolve nel tempo; quindi la gestione attiva del rapporto dovrà essere vista in una prospettiva dinamica. Infatti se è vero che i guadagni di efficienza di solito emergono chiaramente nel breve periodo, viene spesso a mancare la capacità di presidiare il rapporto in prospettiva e quindi valutare nel medio lungo periodo il reale raggiungimento di efficienza ed efficacia.

Le direzioni sanitarie, al pari simmetricamente delle strutture direttive amministrative, devono quindi saper far crescere esponenzialmente le proprie competenze in questo comparto, ormai divenuto strategico per tutta la pubblica amministrazione ed in particolare per il settore sanitario.

Bibliografia:

A. Barretta, La misurazione dei risultati gestionali d’impresa, di processo e di attività, Cedam, Padova, 1999

G. Bronzetti, L’outsourcing uno strumento di  Pianificazione strategica, Franco Angeli, Milano, 2001

S. Bruzzi, Finanziamento e gestione delle aziende ospedaliere, Giuffrè,Milano, 1997

R. Caranta, I contratti pubblici, in Sistema del diritto amministrativo italiano, diretto da F.G. Scoca, F.A. Roversi Monaco e G.Morbidelli, Giappichelli, Torino, 2004

F. D’EGIDIO, Il global service management  (GSM). Un approccio globale vincente nella  nuova era dei servizi, Milano, 2000.

A. DE PAOLIS, Outsourcing e valorizzazione delle competenze. Le regole base per un governo efficace, Milano, 2001.

Dipartimento della Funzione Pubblica, Manuale operativo per il controllo di gestione, a cura di R. Mussari, Rubbettino, Soveria Mannelli, 2001

Dipartimento della Funzione Pubblica, L’esternalizzazione  strategica nelle amministrazioni

Pubbliche, Rubbettino, Soveria Mannelli, 2006

Dipartimento della Funzione Pubblica, Le esternalizzazioni nelle pubbliche amministrazioni. Indagine sulla diffusione delle pratiche di  outsourcing in Italia, Napoli, Esi, Napoli, 2005

L. Furlanetto, Outsourcing e global service; nuova frontiera della manutenzione, Franco Angeli, Milano, 2000

G.T. Henry e K.C. Dickey, Implementing Performance Monitoring;a research and development approach, in “Public Administration

Review”, vol. 53, n. 3, 1993

L. Hinna, Il bilancio sociale nelle amministrazioni pubbliche. Processi, strumenti, strutture e valenze, Franco Angeli, Milano, 2004

G. Lazzi, La reingengerizzazione dei processi, in Sistemi informativi  per la pubblica amministrazione: tecnologie, metodologie, studi di caso, a cura di C. Batini e G. Cantucci, Sspa, Reggio Calabria, 2000

L.Mazzara, La valutazione e il controllo strategico, in G. Farneti, Il “nuovo” sistema informativo delle aziende pubbliche, Franco Angeli, Milano, 2004

D. Osborne e T. Gaebler, Dirigere e governare. Una proposta per reinventare la pubblica amministrazione, Garzanti, Milano, 1995

E. Padovani, Il governo dei servizi pubblici locali in outsourcing. Il controllo dell’efficacia, Franco Angeli, Milano, 2004

C. PASINI, I servizi di outsourcing informatico. Una guida per chi li compra e per chi li eroga, Milano, 2001.

B. Quèlin e F. Duhamel, Bringing together strategic outsourcing and corporate strategy: outsourcing motives and risks, in “European Management Journal”, 21/5, 2003

A. Ricciardi, L’outsourcing strategico, Franco Angeli, Milano, 2001

E. TRAINO, Il futuro dell’organizzazione: modelli, evoluzione, sviluppi. Flessibilità e orientamento al mercato come armi vincenti per il duemila, Milano, 1999.

S. VALENTINI, Gestire l’outsourcing. I passi fondamentali per aver successo in un processo di ottimizzazione, Milano, 2000

S. Valentini, Gestire l’outsourcing, Franco Angeli,Milano, 2004

G. Vetritto, I pro e i contro dell’esternalizzazione di funzioni e servizi nell’amministrazione pubblica, in “Queste istituzioni”, nn. 133-134, 2004

R. Virtuani, L’outsourcing nei sistemi informativi aziendali, Franco Angeli, Milano, 1997.

---

Autori:

Clemente Ponzetti^[1], Roberto Sacco^[2], Alessandro Girardi^[3], Adriano Gorraz^[4], Igor Rubbo[5], Carla Stefania Riccardi[6].

[1] Direttore Sanitario AUSL della Valle d’Aosta

[2] Direttore Medico di Presidio, Ospedale Regionale Umberto  Parini di Aosta

[3] Dirigente Medico DMO Ospedale Regionale U. Parini di Aosta, Responsabile Unità Controllo Attività in Outsurcing

[4] Coordinatore presso DMO Ospedale Regionale U. Parini di Aosta, Unità Controllo Attività in Outsurcing

[5] Direttore Amministrativo AUSL della Valle d’Aosta

[6] Direttore Generale AUSL della Valle d’Aosta

Tags: esternalizzazione, gestione, ospedale, servizi

---