HomesanitàAppalti più snelli e trasparenti: l’Europa lancia la sfida

Appalti più snelli e trasparenti: l’Europa lancia la sfida

(Tratto da “GSA”n 4 aprile 2011)

 

La Commissione Europea illustra nel Libro Verde sulla modernizzazione degli appalti pubblici i propri orientamenti in materia di snellimento delle procedure e revisione del sistema degli appalti. Ai soggetti interessati il compito di rispondere, entro aprile, a un centinaio di domande che affrontano i temi salienti in materia. L’obiettivo è di riscrivere, dopo una decina d’anni, le Direttive sugli appalti, nell’ambito della Strategia Europa 2020. Molte le idee nuove, che emergono anche a una primissima lettura del testo.

 

Notizie importanti sul fronte degli appalti pubblici: l’Unione Europea si sta muovendo concretamente in direzione di uno “svecchiamento” del sistema delle pubbliche commesse. Un tema che, in Italia, coinvolge fortemente il mondo della sanità, visto che la stragrande maggioranza delle commesse di servizi in questo settore sono di natura pubblica. La novità di questi mesi, in fatto di appalti pubblici, è più che concreta, toccabile con mano: la Commissione Europea, lo scorso gennaio, ha messo a punto il “Libro verde sulla modernizzazione della politica dell’UE in materia di appalti pubblici – Per una maggiore efficienza del mercato europeo degli appalti”, nell’ottica di una semplificazione ed attualizzazione della normativa esistente. L’obiettivo è quello di facilitare gli appalti nei mercati pubblici, snellirne le procedure ed adeguarle alle sfide del futuro. Ma l’aspetto più importante è che, contestualmente, la Commissione ha lanciato su questo testo una consultazione pubblica aperta a tutte le parti interessate: Stati membri, regioni, città, istituzioni UE, partner economici e sociali, organizzazioni della società civile, studiosi e anche semplici cittadini. Ciò significa, in poche parole, che in questo momento il Libro verde è sui tavoli delle parti sociali e di tutti i soggetti interessati, che dovranno trasmettere, entro aprile, i propri contributi in forma di risposta (anche parziale) a una vera e propria “batteria” di 114 quesiti relative al sistema dei pubblici appalti (indirizzo MARKT-CONSULT-PP-REFORM@ec.europa.eu).  Il Libro Verde, insomma, affronta le questioni individuate dalla CE come elementi importanti di una futura riforma politica UE in tema di pubblici appalti. I contributi saranno poi pubblicati su internet (ove l’autore ne dia il permesso), e presi in considerazione ai fini di un rinnovamento delle politiche dell’Unione su questa delicata materia.

La strategia 2020

L’iniziativa si colloca nell’ambito della più articolata strategia “Europa 2020”, che mira a una crescita intelligente e sostenibile illustrando una visione dell’economia sociale di mercato competitiva dell’Europa per il prossimo decennio fondata su tre priorità interconnesse che si rafforzano a vicenda: sviluppare un’economia basata sulla conoscenza e sull’innovazione, promuovere un’economia efficiente sotto il profilo delle risorse, a basse emissioni di carbonio e competitiva e incoraggiare un’economia con un alto tasso di occupazione che favorisca la coesione sociale e territoriale. In una strategia di questo tipo, naturalmente, gli appalti pubblici giocano un ruolo molto importante, perché rappresentano uno degli strumenti basati sul mercato necessari alla realizzazione dei suoi obiettivi. Va detto, d’altra parte, che molte parti in causa hanno espresso l’auspicio e il desiderio di una riforma degli appalti pubblici in Europa per accrescerne l’efficienza e l’efficacia.

Così l’Europa si può migliorare

 

Più nel concreto, Europa 2020 punta sugli appalti pubblici per migliorare il contesto generale per l’innovazione nelle imprese, utilizzando integralmente le politiche incentrate sulla domanda; favorire la transizione verso un’economia efficiente sotto il profilo delle risorse e a basse emissioni di carbonio, ad esempio promuovendo un più ampio ricorso agli appalti pubblici “verdi”, migliorare il clima imprenditoriale, specialmente per le PMI innovative. La Strategia 2020 parte dal presupposto che, nell’attuale contesto di gravi restrizioni di bilancio e di difficoltà economiche che hanno colpito molti Stati membri dell’UE, è cruciale ottenere risultati ottimali in materia di appalti, mediante procedure efficienti. Davanti a tali sfide, è sempre più necessario realizzare un mercato europeo degli appalti funzionante ed efficiente che possa raggiungere questi obiettivi. Una razionalizzazione nell’uso dei fondi pubblici che significa innanzitutto snellimento e sburocratizzazione delle procedure di partecipazione e gara, nell’ottica di garantire, nei paesi UE, il più efficiente uso dei fondi pubblici.

 

Obiettivo: riscrivere le Direttive

Siamo ancora, certo, in piena fase di consultazione, ma l’importante è che si sia aperta una strada, tutt’altro che scontata, verso la modernizzazione del sistema degli appalti. Una strada maestra a quanto pare, visto che a batterla è proprio la Commissione Europea, e che l’obiettivo finale, previsto entro i prossimi quattro o cinque anni, è un completo rinnovo delle Direttive sugli appalti a un decennio circa dalle precedenti, datate 2004. E se già per giugno è previsto un incontro in cui saranno esposti e analizzati i primi risultati dello spoglio di opinioni, considerazioni e risposte giunti dagli enti interessati per elaborare, entro l’inizio del prossimo anno,  proposte di riforma legislativa.

I punti essenziali

Prendiamo ora in mano le sessanta pagine del Libro Verde e cerchiamo di addentrarci, per quanto possibile, nella lettura per fornire un’interpretazione di massima degli orientamenti della Commissione. Non si tratta di un’operazione semplice, perché i temi toccati sono davvero tanti e trasversali. Il Libro Verde, in effetti, è stato elaborato per illustrare alcune idee sul modo migliore per raggiungere i vari obiettivi, anche se non si può ignorare che le direzioni e le chiavi di lettura alla luce delle quali interpretare il documento sono davvero molteplici. Oltretutto a complicare le cose c’è il fatto che possono insorgere conflitti fra i diversi obiettivi (ad esempio tra lo snellimento procedurale e diversi obiettivi politici, come la lotta alla discrezionalità). La lettura del testo è perciò problematica. Tuttavia qualche concetto chiave è presente e ben riconoscibile. Possiamo cercare di sintetizzarle in breve: snellimento, semplificazione, accessibilità, sburocratizzazione, velocizzazione, negoziazione, consultazione. E ancora: obiettivi sociali e ambientali. Leggendo tra le righe, ma nemmeno troppo, è questo che sembra emergere dai quesiti (e dai commenti agli stessi) che sono posti all’interno del Libro.

“Servizi”, più che “lavori”

La revisione delle Direttive si preannuncia radicale, complice la crisi che, dal 2008, attanaglia le economie dei singoli stati. L’idea di fondo è che non ci si possano più permettere apparati burocratici pesanti, procedure troppo articolate ed eccessivamente normate, passaggi lunghi e dispendiosi per addivenire all’aggiudicazione di un appalto. Ma c’è di più: la stessa denominazione delle gare, prima tripartita (appalti di lavori, servizi e forniture) è probabilmente destinata a lasciare il campo a un’etichetta più snella, che mette in primo piano il concetto di servizi. E non si tratta di puro nominalismo, ma di un invito a ragionare nell’ottica della gestione. E così anche la costruzione di un immobile (mettiamo il caso, emblematico, degli ospedali) dovrà avvenire tenendo conto della sua gestione: costruire (e progettare) per gestire, insomma, e non gestire dopo aver costruito. Si legge infatti nel testo:

L’attuale classificazione degli appalti pubblici – appalti di lavori, forniture e servizi – è in

parte il risultato dello sviluppo storico. La necessità di classificare gli appalti pubblici in una

di queste categorie fin dall’inizio può dar luogo ad alcune difficoltà, ad esempio nel caso di

appalti per l’acquisto di applicazioni software che possono essere considerati come appalti di forniture o di servizi a seconda delle circostanze. La direttiva 2004/18/CE contiene norme specifiche per appalti misti che sono state ulteriormente sviluppate dalla giurisprudenza. La Corte ritiene che, qualora un appalto contenga elementi riguardanti tipi diversi, sia l’oggetto principale dell’appalto a determinare le norme applicabili.

La semplificazione della struttura attuale consentirebbe di evitare alcuni di questi problemi. È possibile ad esempio prevedere soltanto due tipi di appalti pubblici, come avviene nel sistema dell’accordo sugli appalti pubblici sottoscritto nell’ambito dell’OMC (GPA), che distingue esclusivamente tra appalti di forniture e appalti di servizi, considerando i lavori una forma di servizio (“appalto di servizi del settore della costruzione”). Si potrebbe anche prevedere la possibilità di ricorrere ad un concetto unificato di appalto pubblico, differenziando a seconda della materia soltanto qualora sia strettamente necessario.

 

E intanto si ragiona anche sugli ambiti di applicazione degli appalti di servizi, da aggiornare alla luce dei nuovi sviluppi giuridici, politici ed economici. E di semplificazione normativa: per ciò che riguarda la semplificazione, alla domanda 14 si chiede: “Ritenete adeguato l’attuale livello di dettaglio delle norme UE in materia di appalti pubblici? In caso contrario, i dettagli forniti sono troppi o troppo pochi?”. Una questione che in Italia può essere considerata di stretta attualità, visto che il nostro, come è noto, è tra i sistemi più normati (se non il più normato in assoluto) in Europa. E’ importante capire se, come sembra di fatto essere, le disposizioni europee si muovono in controtendenza.

Migliorare gli strumenti a disposizione

Importante anche il punto 2 del Libro, in cui si fissa l’intento di migliorare gli strumenti a disposizione delle commissioni aggiudicatrici mediante modernizzazione delle procedure e, molto importante, strumenti specifici per amministrazioni aggiudicatrici più piccole. Obiettivi a cui fa riscontro il punto immediatamente successivo, il tre, in cui ci si prefigge di rendere più accessibili gli appalti europei migliorando, ad esempio, l’accesso delle piccole e medie imprese e delle realtà in fase di start-up e garantendo una concorrenza equa. Ora, il concetto di modernizzazione delle procedure viene legato a doppio filo con quello di negoziazione: gli orientamenti della Commissione sembrano suggerire infatti che, attraverso un’intensificazione dell’attività negoziale, le procedure d’appalto possano divenire più flessibili e, in ultimo, più razionali (ed economiche). Si legge infatti: “Le parti interessate menzionano spesso la necessità di procedure d’appalto più flessibili e, in particolare, di garantire alle amministrazioni aggiudicatrici la facoltà di negoziare le condizioni dell’appalto con i potenziali offerenti. L’uso dei negoziati è consentito nell’ambito del GPA, a condizione che ciò sia comunicato nel bando di gara. Questa possibilità quindi potrebbe essere concessa nell’ambito della normativa generale dell’UE in materia di appalti pubblici, a condizione di rispettare i principi che garantiscono procedure eque e non discriminatorie. In tal modo le amministrazioni aggiudicatrici potrebbero godere di maggiore flessibilità per ottenere risultati più adatti alle proprie esigenze in materia di appalti.”

Una maggiore negoziazione

Particolarmente illuminante, in tal senso, è il quesito 19, in cui si richiede esplicitamente: Sareste favorevoli a consentire un maggior grado di negoziazione nelle procedure degli appalti pubblici e/o a generalizzare l’utilizzo della procedura negoziata previa pubblicazione?” . Procedure negoziali significano innanzitutto dialogo competitivo: un’idea che va nella direzione diametralmente opposta a quella del massimo ribasso, e che quindi stride con quanto previsto nel discusso allegato 286, che in Italia ripropone lo sconto come criterio importante di aggiudicazione, mettendo in secondo piano l’offerta economicamente più vantaggiosa. Ma c’è ancora di più: la stessa idea di offerta più vantaggiosa sembra essere considerata, da parte della stessa Commissione, il punto di partenza per un innalzamento qualitativo del sistema degli appalti.

 

Il massimo ribasso andrà in pensione…

 

Da notare, in questo caso, la serie di domande 70 se seguenti, in cui vengono affrontati temi di grande rilevanza: 

 

70. Il criterio dell’offerta più vantaggiosa sembra il più adatto a realizzare altri obiettivi

strategici. Ritenete che, per tener conto nel modo migliore di tali obiettivi, sarebbe

utile modificare le norme vigenti (per alcuni tipi di appalti/alcuni settori specifici/in

determinate circostanze):

70.1.1. per eliminare il criterio basato unicamente sul prezzo più basso;

70.1.2. per limitare l’applicazione del criterio del prezzo o l’importanza che le

amministrazioni aggiudicatrici possono attribuire al prezzo;

70.1.3. per introdurre una terza possibilità tra i criteri di aggiudicazione oltre al prezzo più

basso e all’offerta economicamente più vantaggiosa? In caso affermativo, quale

criterio alternativo proporreste per realizzare altri obiettivi strategici con maggiore

efficacia e per garantire condizioni paritarie e pari condizioni di concorrenza tra le

imprese europee?

71. Ritenete che, in ogni caso, il punteggio attribuito ai criteri ambientali, sociali o

innovativi, ad esempio, debba essere limitato ad un massimo fissato

preventivamente, in modo che tale criterio non diventi più importante dei criteri

basati sulla prestazione o sui costi?

72. Ritenete che la possibilità di includere criteri ambientali o sociali nella fase di

aggiudicazione sia compresa e sfruttata? Pensate che la direttiva debba definirla con

maggiore chiarezza?

73. A parer vostro dovrebbe essere obbligatorio tener conto dei costi del ciclo di vita al

momento di determinare l’offerta economicamente più vantaggiosa, soprattutto nel

caso dei grandi progetti? In caso affermativo, ritenete necessario/opportuno che i

servizi della Commissione elaborino una metodologia per determinare i costi del

ciclo di vita?

 

Da sottolineare il fatto che si parli, ai punti 70.1.1 e 70.1.2, di eliminare o comunque limitare il criterio del prezzo più basso. Se consideriamo ciò che sta avvenendo in Italia, sembra proprio che ci si muova su binari totalmente diversi… Dall’attenta lettura del punto 73, poi, emerge un approccio davvero innovativo: si tratta di tenere in considerazione “l’intero ciclo di vita” al momento della determinazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Ciò significa che si sta andando verso un approccio “globale”, in cui i costi del ciclo di vita saranno calcolabili e determinabili e influiranno sulle dinamiche di determinazione dell’offerta. E non è poco…

Qualificazione e razionalizzazione degli acquisti

Particolare attenzione viene riservata anche alle ai criteri sociali e all’attenzione ambientale, che quasi certamente vedranno aumentare il loro peso in quanto criteri di aggiudicazione. Al punto 4 viene affrontata l’importante materia della razionalizzazione degli acquisti e della qualificazione dei soggetti da cui acquistare. Secondo l’UE gli appalti pubblici possono assumere un ruolo strategicamente molto importante per la realizzazione degli obiettivi di Europa 2020:

Le amministrazioni pubbliche possono offrire un importante contributo alla realizzazione

degli obiettivi della strategia Europa 2020, sfruttando il proprio potere di acquisto per

appaltare beni e servizi a maggiore valenza “sociale” per favorire l’innovazione, rispettare

l’ambiente e lottare contro i cambiamenti climatici, riducendo il consumo energetico,

aumentando l’occupazione, migliorando la salute pubblica e le condizioni sociali, e

promuovendo l’uguaglianza e l’inclusione dei gruppi svantaggiati. La sensibile domanda di

beni e servizi “più verdi”, a basse emissioni di carbonio, più innovativi e socialmente

responsabili potrà anche orientare la produzione e le tendenze di consumo negli anni a venire. Ovviamente, la necessità di affrontare le sfide a valenza sociale non deve ridurre l’efficienza degli appalti pubblici. Pur tenendo conto di considerazioni di carattere politico nel contesto degli appalti pubblici, sarà necessario evitare la creazione di ulteriori e sproporzionati oneri amministrativi per le amministrazioni aggiudicatrici e la distorsione della concorrenza nei mercati degli appalti.

 

Per ciò che riguarda la definizione dell’appalto e la selezione dei soggetti in grado di prendere parte alla gara, gli orientamenti della Commissione guardano a una sempre maggiore chiarezza e trasparenza: le amministrazioni aggiudicatrici dovranno quindi garantire una descrizione chiara e non discriminatoria dell’oggetto dell’appalto e definire le specifiche tecniche che non abbiano l’effetto di favorire determinate imprese. E ancora: al momento di valutare la capacità dei candidati di eseguire l’appalto, le amministrazioni potranno tenere conto dell’esperienza specifica e delle competenze concernenti gli aspetti sociali ed ambientali.

Per garantire la concorrenza effettiva tra gli operatori economici ed evitare decisioni arbitrarie da parte delle amministrazioni pubbliche, le vigenti norme UE in materia di appalti pubblici prevedono che i criteri di aggiudicazione siano connessi all’oggetto dell’appalto, non possano conferire un’illimitata libertà di scelta all’amministrazione aggiudicatrice e debbano essere esplicitamente menzionati nel bando di gara.

Le amministrazioni aggiudicatrici sono libere di decidere la relativa importanza da attribuire

ai singoli criteri utilizzati per individuare l’offerta economicamente più vantaggiosa. In tal modo, esse potranno indicare, nella valutazione, l’importanza che desiderano attribuire a

criteri ambientali o sociali rispetto ad altri criteri, tra cui il prezzo.

Per beni e servizi standard, in molti casi è già possibile fissare elevati standard ambientali o sociali nelle specifiche tecniche o nelle condizioni di esecuzione dell’appalto e al contempo aggiudicare l’appalto secondo il criterio del prezzo più basso. In questo modo, le

amministrazioni aggiudicatrici possono ottenere prodotti e servizi ai prezzi migliori e nel

rispetto di elevati standard. Tuttavia, l’impiego di criteri associati all’ambiente, all’efficienza energetica, all’accessibilità o all’innovazione nella fase di aggiudicazione piuttosto che soltanto nelle specifiche tecniche o come condizioni di esecuzione dell’appalto può avere il vantaggio di spingere le aziende a presentare offerte che vanno al di là dei livelli fissati nelle specifiche tecniche e quindi promuovere l’introduzione di prodotti innovativi sul mercato. Potrebbe anche essere utile

applicare tali criteri nella fase di aggiudicazione, nei casi in cui vi sia incertezza in merito ai

prodotti o servizi disponibili sul mercato. 

 

Garantire la correttezza delle procedure

Al punto 5 (Garanzia di procedure corrette) si prevede poi di riconsiderare con attenzione il tema della lotta alla corruzione, ai favoritismi, alla scorrettezza e alla mancanza di trasparenza negli appalti.

Si parte dalla considerazione che la stretta interazione fra pubblico e privato insita nel meccanismo dei pubblici appalti rappresenti un motivo di rischio da non sottovalutare: in particolare viene posta l’attenzione sul conflitto di interessi, un rischio sempre dietro l’angolo quando si pala di appalti pubblici. La domanda 98 è volta a proporre una definizione, applicabile agli appalti pubblici, di conflitto di interessi: “Sareste favorevoli a introdurre una definizione di conflitto di interessi a livello UE inmateria di appalti pubblici? Quali attività/situazioni, che sono fonti di potenzialerischio, sarebbe opportuno affrontare (rapporti personali, interessi economici come partecipazioni, incompatibilità con attività esterne, ecc.)?

 

Si parla poi, più esplicitamente, di corruzione:

 

I mercati degli appalti, e in particolare i grandi progetti di lavori, sono spesso considerati un

settore lucrativo per una potenziale corruzione. Bisogna ricordare inoltre che l’integrità del

processo è messa a rischio non soltanto nel caso di corruzione, com’è ovvio, ma anche più in generale in tutti i casi di favoritismo, benché questo non implichi necessariamente

comportamenti corrotti: si pensi ad esempio ai favoritismi nei confronti di un candidato

locale. Gli scenari più comuni di corruzione che possono verificarsi nelle procedure di appalti pubblici sono il pagamento di bustarelle (ossia di somme per ricompensare un funzionario che ha influito sulla procedura di appalto), la manipolazione del bando di gara per favorire uno specifico offerente e il ricorso a società di copertura/interposte per coprire le attività illegali del funzionario corrotto.

 

Qui il problema, che noi tutti conosciamo, viene affrontato dalla Commissione a partire dalle considerazioni più semplici, ossia se l’UE debba avere un ruolo (e se sì, quale, nella lotta alla corruzione. Cosa non facile, vista la disomogeneità fra le situazioni dei vari Stati membri:

In molti Stati membri le norme in materia di appalti contengono meccanismi specificamente concepiti per prevenire e combattere la corruzione e i favoritismi. Come per la questione del conflitto di interessi, è necessario valutare l’opportunità di integrare alcune garanzie specifiche nella normativa UE in materia di appalti pubblici, a condizione di non imporre oneri amministrativi sproporzionati. Si deve però tener presente che non soltanto la corruzione è una questione estremamente sensibile per gli Stati membri, ma anche che i problemi effettivi in questo campo e le potenziali soluzioni dipendono dalle culture amministrative ed economiche dei vari paesi, che sono assai divergenti. Di conseguenza, potrebbe essere difficile trovare una soluzione valida per tutti da attuare a livello UE.

 

 

La commissione europea, insomma, si sta muovendo verso lo snellimento, la semplificazione e la trasparenza, e per farlo nel modo più mirato e condiviso sta raccogliendo, proprio in questi giorni, migliaia di risposte e osservazioni da parte dei soggetti interessati. L’impressione è quella di trovarsi all’alba di un cambiamento importante, ma la prudenza, in questi casi, rappresenta la scelta migliore. Aspettiamo con occhio attento le prossime decisive fasi: il tema è di quelli da seguire molto da vicino.

 

Simone Finotti

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